Ricorso della regione Lombardia, in persona del presidente della
giunta regionale Fiorinda Ghilardotti autorizzata con delibera della
giunta regionale n. 33684 del 5 marzo 1993, rappresentata e difesa
dagli avv.ti prof. Valerio Onida e Gualtiero Rueca, ed elettivamente
domiciliata presso quest'ultimo in Roma, largo della Gancia, 1, come
da delega in calce al presente atto, contro il Presidente del
Consiglio dei Ministri pro-tempore per la dichiarazione di
illegittimita' costituzionale:
a) dell'art. 2, primo comma, lettere b) e c), e terzo comma,
dell'art. 8, secondo comma, lett. b), nonche' dell'allegato A e
dell'allegato B, punto 4, del d.lgs. 30 gennaio 1993, n. 27,
pubblicato nel supplemento ordinario alla Gazzetta Ufficiale n. 28,
del 4 febbraio 1993, recante "attuazione della direttiva 89/608/CEE
relativa alla mutua assistenza tra autorita' amministrative per
assicurare la corretta applicazione della legislazione veterinaria e
zootecnica";
b) dell'art. 2, primo comma, lettere f) e g), e dell'art. 5,
secondo comma, del d.lgs. 30 gennaio 1993, n. 28, pubblicato nel
supplemento ordinario alla Gazzetta Ufficiale n. 28, del 4 febbraio
1993, recante "attuazione delle direttive 89/662/CEE e 90/425/CEE
relative ai controlli veterinari e zootecnici di taluni animali vivi
e su prodotti di origine animale applicabili negli scambi
intracomunitari".
1. - Il decreto legislativo 30 gennaio 1993, n. 27, reca
"attuazione della direttiva 89/608/CEE relativa alla mutua assistenza
tra autorita' amministrative per assicurare la corretta applicazione
della legislazione veterinaria e zootecnica". Il titolo I riguarda la
"legislazione veterinaria", il secondo la "legislazione zootecnica".
Ma entrambi i titoli hanno la medesima struttura e disciplinano gli
stessi argomenti: dopo alcune disposizioni generali (capo I), recano
norme sull'"assistenza su richiesta" (capo II) e sull'"assistenza
spontanea" (capo III), nonche' "disposizioni finali".
Le due discipline (relative rispettivamente alla legislazione
veterinaria e alla legislazione zootecnica) sono perfettamente
parallele e di contenuto corrispondente.
Tuttavia nel titolo I - che disciplina "le modalita' con le quali
le autorita' competenti in materia di controllo della applicazione
della legislazione veterinaria collaborano con i servizi competenti
degli altri Stati membri e della commissione delle Comunita' Europee
.. allo scopo di assicurare l'osservanza di tale legislazione" (art.
1, primo comma) - il legislatore delegato ha inserito, si direbbe
surrettiziamente, una scelta - fra l'altro del tutto in contrasto con
gli stessi criteri direttivi della delega - che si traduce
nell'accentramento in capo ad organi statali di funzioni
amministrative spettanti invece alle regioni, e nella conservazione e
anzi nel potenziamento di uffici periferici dello Stato competenti in
materia veterinaria, a cui vengono appunto attribuite funzioni che
spetterebbero invece alle regioni.
Si deve premettere che le funzioni in materia di controlli e
vigilanza veterinaria sono state interamente attribuite alla
competenza delle regioni con l'art. 27 del d.P.R. n. 616/1977,
conservando in capo allo Stato solo le funzioni concernenti "i
rapporti internazionali e la profilassi internazionale, marittima,
aerea e di frontiera, anche in materia veterinaria" (art. 6, primo
comma, lett. a), legge n. 833/1978; e cfr. gia' art. 30, primo comma,
lett. a), d.P.R. n. 616/1977).
Proprio in relazione ai residui compiti statali di profilassi
internazionale in materia veterinaria lo Stato ha conservato un
apparato periferico, costituito dagli uffici veterinari di dogana
interna, di porto e di aeroporto (cfr. d.P.R. 31 luglio 1980, n.
614).
Ora, tuttavia, il d.lgs. n. 27/1993, nel disciplinare i controlli
veterinari interni in conformita' alle direttive comunitarie, e in
particolare la collaborazione con i servizi competenti degli altri
Stati membri e della commissione della C.E.E., stabilisce, all'art.
2, primo comma, lett. b), che l'autorita' dello Stato membro che for-
mula domande di assistenza (c.d. "autorita' richiedente") sia per lo
Stato italiano il "Ministero della sanita' che puo' avvalersi dei
suoi uffici periferici di cui all'allegato A"; e all'art. 2, primo
comma, lett. c), le "competenti autorita'" cui sono indirizzate
domande di assistenza (c.d. "autorita' interpellata") siano, per lo
Stato italiano, solo "gli uffici di cui all'allegato A" del medesimo
decreto, e cioe' gli uffici statali veterinari di dogana interna, di
porto o di aeroporto, con competenza territoriale corrispondente per
lo piu' a singole regioni, ribattezzati all'uopo "uffici veterinari
del Ministero della sanita' per gli adempimenti degli obblighi
comunitari" (allegato A). L'art. 2, terzo comma, stabilisce altresi'
che detti uffici "sono retti da medici veterinari con qualifica
dirigenziale", elevandone quindi il rango.
In tal modo, implicitamente ma univocamente, si riservano a detti
uffici statali tutte le funzioni che, in attuazione della direttiva
C.E.E., il decreto attribuisce alla "autorita' interpellata" (cfr. ad
es. artt. 4, 5, 6, 7, che prevedono fra l'altro attivita' di
indagine, di notifica di atti e provvedimenti, di sorveglianza sulle
aziende, sui depositi di merci, sui movimenti di merci, sui mezzi di
trasporto).
Ancora, l'art. 8, secondo comma, lett. h), del decreto riserva a
detti uffici statali il compito di ricevere le informazioni su
operazioni che sono o sembrano contrarie alla legislazione
veterinaria, o sui mezzi e metodi utilizzati per tali operazioni, e
di comunicarle alle autorita' competenti degli altri Stati membri
interessati.
Ora, poiche' le attivita' demandate a tali uffici rientrano fra le
competenze di vigilanza e controllo veterinario spettanti alle
regioni, quel che si realizza e', sotto le vesti di un "adempimento"
comunitario, lo svuotamento delle competenze regionali e il loro
trasferimento, quanto meno in parte rilevante, agli uffici statali.
Non puo' ingannare il fatto che gli uffici in questione siano
uffici di frontiera gia' investiti delle competenze statali in
materia di profilassi internazionale in materia veterinaria.
Infatti le attivita' di controllo che qui vengono attribuite a
detti uffici non hanno alcun riferimento ai rapporti internazionali,
ma costituiscono controlli interni sul rispetto della legislazione
veterinaria, nel quadro vincolante della normativa comunitaria.
Nemmeno tale ultima circostanza, e cioe' il riferimento alla
collaborazione con le autorita' di altri Stati membri o con le
autorita' comunitarie, vale a giustificare la riserva allo Stato di
dette attivita'. Infatti e' ben noto che le funzioni amministrative
nelle materie costituzionalmente spettanti alle regioni sono di
competenza di queste ultime anche quando siano volte a dare
attuazione a norme od obblighi comunitari (cfr. art. 6, primo comma,
d.P.R. n. 616/1977), salva la potesta' statale di indirizzo e
coordinamento anche in relazione ai rapporti con la Comunita' europea
(art. 4, d.P.R. n. 616/1977).
Del resto la conferma del fatto che le esigenze della
collaborazione intracomunitaria non comportino per nulla la riserva
allo Stato delle relative attivita' e' data dallo stesso decreto
legislativo n. 27/1993, la' dove, al titolo II, disciplina le
identiche attivita' di collaborazione con i servizi competenti degli
altri Stati membri e della commissione C.E.E., allo scopo di
assicurare l'osservanza della legislazione zootecnica, prevedendo che
la competente autorita' centrale dello Stato membro che formula
domande di assistenza sia, per lo Stato italiano, il Ministero
dell'agricoltura, che puo' avvalersi pero', oltre che dei prefetti,
dei presidenti delle giunte regionali e degli assessori regionali
all'agricoltura; e che le competenti autorita' cui sono presentate le
domande di assistenza ("autorita' interpellata") per lo Stato
italiano siano le "autorita' competenti ad esercitare il controllo",
e precisamente, oltre al Ministero dell'agricoltura e delle foreste e
ai Prefetti (dei quali ultimi, peraltro, si dira' piu' avanti), il
presidente della giunta regionale e gli assessori regionali
all'agricoltura (art. 18, primo comma, lettere b) e c), e allegato B,
punti 2 e 3).
E' dunque palese che le attivita' disciplinate dal decreto
rientrano a pieno titolo nelle competenze delle autorita' di
controllo sull'osservanza della legislazione (veterinaria e
zootecnica); e dunque che le autorita' cui il decreto demanda le
attivita' previste debbono essere appunto quelle regionali
(esplicitamente richiamate nell'allegato B e nel titolo II, ma non
nel titolo I).
Onde tanto piu' appare ingiustificata ed arbitraria la scelta
effettuata nel I titolo e nell'allegato A, di riservare invece, in
relazione alla legislazione veterinaria, tali attivita' ai soli
uffici statali periferici.
In buona sostanza, il Ministero della sanita' tenta, con il titolo
I del decreto, di "riciclare", potenziandolo, un proprio apparato
periferico, le cui originarie funzioni di profilassi internazionale
veterinaria sono oggi ridotte per effetto della realizzazione del
mercato unico e del conseguente abbattimento delle frontiere fra gli
Stati della C.E.E.; e che tale operazione e' perseguita attraverso
l'avocazione agli uffici statali di funzioni rientranti viceversa
nell'ambito delle competenze trasferite alle regioni.
Le disposizioni in questione sono dunque illegittime e lesive
dell'autonomia regionale, per violazione degli artt. 117 e 118 della
Costituzione, nonche' per violazione dell'art. 76 in relazione alla
legge di delega n. 142/1992. Quest'ultima, infatti, all'art. 47
(relativo ai criteri di delega in tema di controlli veterinari) non
solo non autorizzava affatto il riaccentramento di competenze
realizzato col decreto legislativo, ma, al contrario, prevedeva che
si dovesse "individuare, tenuto conto delle funzioni attribuite,
anche modalita' di riorganizzazione dei servizi pubblici veterinari,
sulla base di criteri di organicita', razionalita' ed economicita',
prevedendo, ove necessario, l'emanazione di atti di indirizzo e
coordinamento alle regioni" (lett. c)): quest'ultimo accenno
presuppone, ovviamente, che le attivita' disciplinate siano poste in
essere dalle regioni, e che lo Stato, lungi dal provvedervi con
propri uffici periferici, si limiti ad esercitare la potesta' di
indirizzo e coordinamento delle attivita' amministrative delle
regioni.
2. - Si e' detto come il titolo II della legge, in materia di
legislazione zootecnica, sia viceversa ispirato a tutt'altra
impostazione, prevedendo fra le autorita' interne competenti (anche)
gli organi regionali.
Tuttavia anche in questa materia (pur essa interamente rientrante
nella competenza regionale: cfr. art. 66, primo e secondo comma,
lett. d), d.P.R. n. 616/1977) il decreto legislativo n. 27/1993
incorre in una violazione dell'autonomia regionale laddove,
all'allegato B, punto 4, include fra le autorita' interne di cui il
Ministero dell'agricoltura si puo' avvalere e alle quali sono
presentate le domande di assistenza, ai sensi dell'art. 18, primo
comma, lettere b) e c), i prefetti: organi statali ai quali non
spetta invece alcuna competenza in subiecta materia.
Tale previsione si traduce in un parziale disconoscimento della
competenza regionale, e dunque e' anch'essa illegittima.
3. - Si connette strettamente alla disciplina contenuta nel d.lgs.
n. 27/1993 quella recata dal coevo d.lgs. 30 gennaio 1993, n. 28, in
tema di controlli veterinari e zootecnici di taluni animali vivi e su
prodotti di origine animale applicabili negli scambi intracomunitari.
Anche tale decreto, nel disciplinare i controlli veterinari
applicabili negli scambi intracomunitari - controlli che, si noti,
"non effettuano alle frontiere" (art. 1, secondo comma), e non hanno
nulla a che fare con i compiti di profilassi internazionale
veterinaria -, accentra negli uffici statali, anche periferici,
funzioni che spettano invece alle regioni.
Infatti l'art. 2, primo comma, lett. f), del decreto designa come
"autorita' competente" solo il Ministero della sanita' o "quello
individuato" "rectius: quella individuata" ai sensi del decreto del
Presidente della Repubblica 31 luglio 1980, n. 614; e l'art. 2, primo
comma, lett. g), definisce come "veterinario ufficiale" solo "il
medico veterinario dipendente dal Ministero della sanita' o
dall'autorita' individuata ai sensi del decreto del Presidente della
Repubblica 31 luglio 1980, n. 614".
Ora, il d.P.R. n. 614/1980 non e' altro che il decreto delegato il
quale ha disciplinato l'organizzazione, le funzioni e i compiti degli
uffici periferici del Ministero della sanita', e cioe', per quanto
qui interessa, quegli "uffici veterinari di confine, porto, aeroporto
e dogana interna, dipendenti dal Ministero della sanita'" (art. 1,
primo comma), che sono stati mantenuti per l'esercizio delle residue
funzioni statali attinenti alla profilassi internazionale
veterinaria.
Il d.lgs. n. 28/1993 attribuisce invece a detti uffici,
addirittura in esclusiva, i compiti di controllo veterinario,
rilevanti ai fini dell'applicazione del decreto medesimo, e ai soli
medici veterinari dipendenti dal Ministero o da tali uffici statali
attribuisce la qualifica di "veterinari ufficiali", e cioe' di medici
competenti e abilitati a svolgere determinate attivita'
amministrative (cfr. ad es. art. 10, secondo comma; art. 11, primo
comma, lett. c), n. 2).
In particolare, poi, l'art. 5, secondo comma, del decreto prevede
delle convenzioni stipulate "con gli uffici di cui all'allegato A del
decreto legislativo 30 gennaio 1993, n. 27" - e cioe' con gli uffici
periferici del Ministero della sanita', ribattezzati come si e' detto
"uffici per gli adempimenti degli obblighi comunitari" - ai fini di
stabilire le garanzie che i destinatari dei prodotti devono fornire
allorquando si registrano ai sensi dello stesso art. 5, quarto comma,
lett. a): registrazione la quale pertanto sembra a sua volta doversi
effettuare presso gli uffici statali.
Anche le predette disposizioni del d.lgs. n. 28/1993 sono dunque
illegittime e lesive dell'autonomia regionale, per violazione degli
artt. 117 e 118 della Costituzione, nonche' dell'art. 76 della
Costituzione in relazione ai criteri della delega (i quali, come si
e' detto, non prevedono affatto il riaccentramento in capo ad organi
statali delle funzioni di controllo).